Il faro acceso da Bruxelles sulle proroghe alle concessioni balneari riguarda per l’ennesima volta un nervo scoperto del nostro Paese, che non riesce a liberarsi da incrostazioni che nessun governo ha la forza di combattere, tanto da rappresentare un’area anomala di continuità istituzionale. Un giorno sono le cave di Massa Carrara e l’altro le torbiere, poi le spiagge, il demanio fluviale, le acque minerali e termali e poi ancora i porti e gli aeroporti, ma la questione rimane sempre la stessa. Un Paese moderno non può far sopravvivere privilegi feudali.
Lo strumento della concessione amministrativa ha avuto uno sviluppo abnorme nel secolo scorso ed è ancora oggi presente in modo massiccio in settori rilevanti. Produce spesso gravi distorsioni del gioco della concorrenza: il concessionario gode di una posizione dominante o privilegiata, anche se la pubblica amministrazione è titolare di poteri di direzione che le consentirebbero un’influenza decisiva sull’attività.
Il quadro diventa intollerabile quando la concessione è affidata alla totale discrezionalità dell’amministrazione o quando i privilegi del concessionario degenerano a causa di opinabili proroghe, ingiustificate esclusive, durate sine die (talora persino perenni), rinnovi indiscriminati o canoni risibili. In un ordinamento che si è dotato di rigorose normative antitrust, seppure in ritardo rispetto allo Sherman act risalente al 1890, l’ampiezza e la invasività paleocapitalistiche del modello concessorio, sono ormai fuori dal tempo.
Tutti i governi sanno bene che è fondamentale per il sistema economico limitare l’impiego di queste concessioni, individuando i settori in cui sono ancora necessarie per l’esistenza di ragioni di riserva a favore dello Stato o di pubblici poteri e quelli in cui non lo sono più in quanto è sopravvenuta la liberalizzazione, e quindi convenzioni ed autorizzazioni possono tranquillamente prenderne il posto, purché non si finisca come per i taxi a Roma.
In particolare, nella prospettiva dell’efficace utilizzo delle risorse del Pnrr, il tema del rapporto tra concessioni e concorrenza si pone in modo ancora più pressante. Eppure, nel Piano nazionale di ripresa e resilienza si legge testualmente che «la tutela e la promozione della concorrenza sono fattori essenziali per favorire l’efficienza e la crescita economica e per garantire la ripresa dopo la pandemia. Possono anche contribuire a una maggiore giustizia sociale. La concorrenza è idonea ad abbassare i prezzi e ad aumentare la qualità dei beni e dei servizi …e si tutela e si promuove anche con la revisione di norme di legge o di regolamento che ostacolano il gioco competitivo…». La predica è giusta, il pulpito per quanto vediamo lo è assai meno.
Se da un lato v’è la giusta necessità di salvaguardare chi ha realizzato e realizzerà investimenti importanti, dall’altro non si può nascondere che nel settore esistono aree di vera e propria “manomorta” caratterizzate da privilegi ottocenteschi che, al di là della legittimità, costituiscono un problema enorme sul piano dello sviluppo. Rendite di posizione che impediscono gli investimenti produttivi e che talvolta raggiungono l’apice nell’attribuzione della gestione dell’attività a soggetti diversi dallo stesso concessionario. Quest’ultimo si limita al godimento dei frutti attraverso forme mascherate di subconcessioni e locazioni. In molti porti italiani, ad esempio, la situazione è imbarazzante: intere aree sono appannaggio di novelli vassalli e valvassori.
La giurisprudenza ha ripetutamente stigmatizzato come i principi di non discriminazione, trasparenza e pubblicità devono condurre al rispetto della par condicio. Ed essere soddisfatti con un efficace meccanismo competitivo per il rinnovo delle concessioni in scadenza. In modo che dal confronto delle istanze emergano le ragioni della scelta operata in favore di quel concessionario o dell’altro, in applicazione del criterio guida della più proficua utilizzazione del bene per finalità di pubblico interesse.
Occorre prestare massima attenzione alla casistica nell’utilizzo dello strumento della proroga. Che deve essere funzionale a evitare posizioni di privilegio ingiustificato, anche attraverso la verifica della permanenza dei requisiti del concessionario, dell’attuale consistenza dei beni concessi e della rispondenza tra stato dei luoghi e stato autorizzato. D’altra parte, il dovere di disapplicare la norma interna in contrasto con quella europea, riguarda pacificamente non solo i giudici ma anche la pubblica amministrazione.
La proroga indiscriminata a beneficio di tutti i concessionari si pone in antitesi rispetto alla disciplina della concorrenza, violando il diritto comunitario ed in particolare la direttiva che porta il nome di Frits Bolkestein. L’economista e politico olandese, commissario per il mercato interno quando presidente era Romano Prodi, in verità non pensava certo alle spiagge italiane, perché le concessioni balneari non riguardano servizi ma beni. L’ordinamento europeo muove da una prospettiva giustamente diversa, in quanto la tutela dell’equilibrio economico dell’impresa non può giustificare una deroga astratta e generalizzata al regime di concorrenza tra gli stessi operatori, favorendo la creazione di rendite di posizione.
In quest’ultima puntata della storia infinita della “manomorta”, è ineccepibile (una volta tanto) il richiamo di Bruxelles all’Italia a legiferare in modo da «assicurare la parità di trattamento, promuovere l’innovazione e la concorrenza leale e proteggere dal rischio di monopolio delle risorse pubbliche». Occorre tenere a mente che la concessione delle spiagge va considerata un’eccezione rispetto alla generale e gratuita utilizzabilità, per cui tutti i bagnanti hanno pari diritti, a cominciare da quello inviolabile dei bambini a scavare (non autorizzati) con quelle meravigliose palette colorate che rimangono una delle cose più belle della nostra esistenza.
